ГО «Трансформація» підготувала проєкт нової редакції Статуту Білозерської селищної територіальної громади, який ми розробляли як нормативну модель для прифронтових громад Півдня України — громад, яким уже зараз і в найближчі роки доведеться одночасно працювати з наслідками війни, переміщенням населення, зміною моделей управління, реформуванням комунального сектору та майбутнім відновленням.
Ми спробували розробити нормативну модель, яка враховує цю нову реальність і водночас залишається достатньо стійкою до подальших законодавчих та інституційних змін. У її основі — не лише приведення локального акта у відповідність до чинного законодавства, а пошук відповіді на ширше питання: які правила потрібні громадам Півдня, нормативна база яких формувалася переважно для мирного часу, тоді як умови їхнього існування після 2022 року змінилися докорінно.
Частина жителів прифронтових громад залишається вдома, частина вже роками живе в інших областях України або за кордоном. У багатьох громадах повноваження органів місцевого самоврядування здійснюють військові адміністрації. Зруйнована або пошкоджена інфраструктура, суттєво скоротилася фактична чисельність населення, змінилася економічна база. А збереження комунального майна дедалі більше стає не лише питанням належного управління активами, а питанням того, з якою матеріальною базою громада входитиме у відновлення і які послуги зможе відновити для повернення людей.
Одночасно суттєво змінюється саме законодавче середовище. Протягом 2024–2026 років оновлено механізми місцевої демократії, посилено законодавчі гарантії прозорості місцевого самоврядування, розпочато реформу юридичних осіб комунального сектору та змінено систему управління публічними інвестиціями. Уже прийняті закони, окремі положення яких мають запрацювати пізніше або після припинення чи скасування воєнного стану. Паралельно триває робота над фундаментальними змінами цивільного законодавства.
Для ГО «Трансформація» робота з цими питаннями не почалася з проєкту Статуту.
У межах аналітичного напряму ми системно працюємо з рішеннями органів влади, питаннями прозорості та підзвітності, захисту прав жителів, використання ресурсів громад і громадського контролю. Команда організації поєднує практичний досвід нормотворчої роботи у місцевому самоврядуванні з юридичною практикою та аналізом того, як локальні управлінські рішення працюють і які правові наслідки створюють.
Саме тому поштовхом до окремої нормотворчої розробки став для нас конкретний кейс.
Під час оновлення Статуту Білозерської селищної територіальної громади Білозерська селищна військова адміністрація запропонувала проєкт нової редакції обсягом близько 6,5 сторінок разом із титульною сторінкою.
Для нас це стало індикатором ширшої проблеми — недостатньої нормотворчої спроможності на локальному рівні саме в момент, коли складність правового регулювання громад, навпаки, стрімко зростає. Формальне скорочення Статуту або механічне внесення окремих законодавчих новел не дає відповіді на питання, як мають працювати права жителів, прозорість, майнові гарантії, публічні інвестиції чи локальна нормативна система громади в умовах війни та майбутнього відновлення.
Тому ми вирішили не обмежуватися аналізом чи критикою запропонованого документа, а підготувати власний повний проєкт Статуту, у якому перевірити ці питання вже на рівні конкретних нормативних конструкцій.
І дуже швидко стало зрозуміло, що проблема виходить далеко за межі Білозерської громади. Для багатьох прифронтових громад Півдня повернення повноцінного місцевого самоврядування саме по собі може стати тривалим процесом, а одночасно з ним доведеться відновлювати послуги, захищати майнові інтереси, повертати зв’язок із людьми, перебудовувати локальну нормативну базу та адаптуватися до реформ, які вже запущені на національному рівні.
Саме тому в цьому матеріалі ми представляємо не постатейний переказ нашого проєкту Статуту, а ключові нормотворчі рішення, методологію їх розроблення та законодавчу логіку, на якій вони побудовані — як результат експертизи ГО «Трансформація» і як напрацювання, окремі підходи якого можуть бути адаптовані до потреб інших громад Півдня.
На чому ми будували проєкт
За основу архітектури проєкту Статуту ми взяли Методичні рекомендації з розробки Статуту територіальної громади, розміщені на офіційному ресурсі Міністерства розвитку громад та територій України. Сторінка з Методичними рекомендаціями датована 14 листопада 2025 року.
Ці рекомендації з’явилися не випадково. Їх підготовка стала частиною оновлення місцевої нормативної бази після прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» від 09.05.2024 № 3703-IX, який набрав чинності 8 січня 2025 року. Закон суттєво оновив регулювання форм участі жителів у вирішенні питань місцевого значення та змінив саму роль Статуту територіальної громади. Мінрозвитку визначає Методичні рекомендації як інструмент для імплементації цих новел у статутах громад.
У рекомендаціях запропоновано не лише орієнтовну модель Статуту, а й приклади документів для реалізації форм місцевої демократії, рекомендації для військових адміністрацій, зміни до регламентів рад та інші інструменти. Тому саме цю модель ми використали як структурний і методичний орієнтир, з яким звіряли архітектуру власного проєкту.
Водночас ми не переносили запропонований зразок механічно.
Під час роботи ми аналізували вже напрацьовані рішення інших громад, зокрема Криничанської, а також зберегли ті механізми чинного Статуту Білозерської селищної територіальної громади 2018 року, які вважали сильними і такими, що не втратили актуальності.
Там, де нове законодавство або специфіка прифронтового Півдня вимагали іншого підходу, ми розробляли власні нормативні конструкції.
Найбільшою такою розробкою став окремий комплексний майновий розділ. Для прифронтових громад, які зазнали масштабного руйнування, втрати населення та інфраструктури, ми розглядаємо комунальне майно не лише як об’єкт управління, а як один із ключових ресурсів майбутнього відновлення і повернення людей.
Але не менш важливим за джерела було те, як саме ми відбирали норми для проєкту Статуту.
По-перше, визначали, що має залишатися безпосередньо у Статуті як базове правило або право жителів: принципи організації громади, гарантії участі, ключові правила прозорості, управління майном, підзвітності та інші норми, стабільність яких не повинна залежати від звичайного локального рішення.
По-друге, окремо шукали гарантії, без яких саме право можна було б легко обійти на практиці. Тому у проєкті залишали не лише декларацію права, а й ті запобіжники, які не дозволяють звузити його простим положенням, регламентом або процедурним рішенням. Саме так у проєкті з’явилися спеціальна процедура зміни самого Статуту, обов’язковість передбачених законом громадських слухань та антиобхідні гарантії у майновому розділі.
По-третє, ми відділяли від цих гарантій детальну процедуру. Там, де процедура є невід’ємною умовою реалізації самого права, вона оформлена повним нормативним текстом у невіддільних додатках до проєкту Статуту. Так ми зробили із загальними зборами або конференцією жителів, місцевою ініціативою, громадськими слуханнями та громадським оцінюванням. Інші, більш технічні або динамічні процедури залишили для окремих локальних актів.
І, нарешті, ми свідомо не перевантажували проєкт Статуту нормами, які дослівно дублюють закон, стосуються компетенції конкретного органу або можуть швидко змінитися разом із законодавством.
Для нас важливо було не створити найбільший можливий документ, а відокремити те, що має становити стабільну локальну «конституцію» громади, від того, що доцільніше регулювати окремими положеннями.
Такий підхід виявився особливо важливим через різні часові горизонти нового законодавства.
Ми окремо працювали з нормами, які вже діють; із законами, які вже прийняті, але набирають чинності або вводяться в дію пізніше; та із законопроєктами, які ще не є частиною чинного права.
Статут не може містити норму законопроєкту так, ніби вона вже стала законом. Але так само недалекоглядно у 2026 році створювати документ, який доведеться кардинально перебудовувати одразу після введення в дію вже прийнятих реформ.
Тому наше завдання полягало в тому, щоб закріпити у проєкті Статуту сталі принципи, права і запобіжники, а мінливі процедурні деталі залишити на тому рівні нормативного регулювання, де їх можна буде своєчасно адаптувати до змін законодавства.
Громада не закінчується там, де закінчується її територія
Для прифронтових громад Півдня відновлення починається не з відбудованих будинків, шкіл чи фасадів. Його основою залишаються люди — і те, чи вдасться громаді протягом років вимушеного переміщення зберегти з ними зв’язок, від якого значною мірою залежатиме майбутнє повернення.
Саме тому наскрізним принципом нашого проєкту стало збереження зв’язку з жителями, які через війну перебувають в інших регіонах України або за кордоном.
У проєкті Статуту ця логіка проходить через механізми інформування, дистанційної участі, електронні інструменти та врахування позиції людей щодо рішень, які стосуються їхніх населених пунктів і майбутнього громади. Для жителів, які тимчасово перебувають поза її територією, проєкт прямо зберігає можливість дистанційної участі в межах, установлених законом.
Водночас тривале переміщення поступово змінює і правовий статус людей. Частина з них зберігає зареєстроване або задеклароване місце проживання у громаді, частина змінює його, але продовжує мати тут житло, землю, родинні, соціальні, культурні чи інші зв’язки.
Тому в проєкті ми не змішували ці категорії. Там, де закон пов’язує право участі зі статусом жителя, діє саме законодавче визначення. Але в процедурах, які допускають ширше залучення заінтересованих осіб, ми передбачили можливість участі й для тих, хто раніше проживав у громаді та продовжує бути з нею пов’язаним.
Такий підхід відповідає змінам, внесеним Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» від 09.05.2024 № 3703-IX. Оновлене законодавство про місцеве самоврядування пов’язує статус жителя насамперед із задекларованим або зареєстрованим місцем проживання, а для внутрішньо переміщених осіб — із підтвердженим місцем їх фактичного проживання. Саме фізична відсутність людини на території громади не означає автоматичної втрати її зв’язку з нею як жителя.
Ще виразніше ця логіка проявляється у вже прийнятому Законі України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 01.07.2026 № 4924-IX, який набере чинності 22 жовтня 2026 року.
На момент підготовки проєкту ми не використовували його положення як чинне право, але враховували напрям, у якому змінюється державна політика щодо внутрішнього переміщення. Закон поєднує адаптацію та інтеграцію людини за місцем її проживання після переміщення із забезпеченням безпечного, добровільного і гідного повернення до покинутого місця проживання та подальшої реінтеграції.
Для нашої нормотворчої роботи принциповим є саме поєднання цих двох процесів.
Інтеграція людини там, де вона живе сьогодні, не потребує розриву її зв’язку з громадою, до якої вона потенційно може повернутися. Більше того, новий Закон визначає реінтеграцію після повернення через відновлення соціальних зв’язків і участі у суспільному житті.
Для прифронтової громади звідси випливає практичне завдання: частину цих зв’язків доцільно не відновлювати з нуля через кілька років, а підтримувати протягом усього періоду вимушеної відсутності людини.
Саме так ми підійшли до механізмів участі у проєкті Статуту. Наприклад, електронна петиція побудована через поняття жителя громади і не містить додаткової вимоги фізично перебувати на її території. Для публічних консультацій передбачена можливість залучати осіб, які вже не мають статусу жителя, але зберігають із громадою зв’язок і чиї права або законні інтереси безпосередньо зачіпає відповідне рішення.
Є у цієї конструкції й ширший вимір. Збереження можливості жителів брати участь у вирішенні питань громади, навіть коли війна фізично розосередила їх по Україні та за її межами, підтримує саму суб’єктність територіальної громади — її здатність формувати й виражати власну позицію щодо свого майбутнього.
Ми не можемо передбачити, скільки людей повернеться до громад Півдня після війни і коли це станеться. Але нормативні передумови для майбутнього повернення формуються вже зараз.
Громада, яка протягом років зберігає з людьми інформаційний, соціальний та інституційний зв’язок і залишає їм доступні способи участі у визначенні її майбутнього, має значно міцніший фундамент для подальшого повернення та реінтеграції.
У цьому сенсі громада не закінчується там, де закінчується її територія.
Не просто право на участь, а гарантія впливу
Одним із найбільших блоків нашої нормотворчої роботи стало приведення механізмів місцевої демократії у відповідність до нового законодавства.
Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» від 09.05.2024 № 3703-IX, який набрав чинності 8 січня 2025 року, суттєво змінив сам підхід до участі жителів у вирішенні питань місцевого значення.
Йдеться вже не лише про закріплення у Статуті переліку форм місцевої демократії. Закон вимагає нормативно визначити порядок їх реалізації, а органи місцевого самоврядування мають забезпечити затвердження статутів територіальних громад або приведення чинних статутів у відповідність із новими вимогами до 1 січня 2027 року.
Для загальних зборів або конференції жителів, місцевої ініціативи та громадських слухань законодавство тепер прямо визначає коло процедурних питань, які мають бути врегульовані у Статуті: від ініціювання і підготовки до порядку розгляду результатів та інформування жителів. Окремо громадське оцінювання діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування закріплено як форма громадського контролю.
Саме тому чотири ключові механізми — загальні збори або конференція жителів, місцева ініціатива, громадські слухання та громадське оцінювання — у нашому проєкті оформлені як повні невіддільні нормативні додатки до проєкту Статуту.
Такий формат дозволив реалізувати нові законодавчі вимоги не через загальні відсилочні норми, а через повні процедури, які разом з основним текстом утворюють єдиний нормативний продукт.
Водночас нове законодавство посилило і гарантії реального впливу жителів на рішення.
Місцева ініціатива має бути розглянута на наступній черговій сесії з обов’язковим запрошенням представників ініціативної групи та правом на виступ.
Пропозиції, внесені за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду протягом 30 календарних днів, а рішення про їх врахування або відхилення має бути мотивованим та оприлюдненим.
У нашому проєкті ці законодавчі гарантії стали основою повних процедур — від моменту ініціювання до розгляду результату. Для нас принциповим було зберегти чіткий зв’язок між реалізацією права жителями та юридичним обов’язком органу влади: прийняти ініціативу або пропозицію, розглянути її у встановленому порядку, забезпечити можливість представити позицію та публічно пояснити прийняте рішення.
Окреме значення має процедура прийняття та зміни самого Статуту.
Закон № 3703-IX прямо встановив обов’язковість громадських слухань щодо прийняття Статуту територіальної громади та внесення до нього змін. У нашому проєкті ця законодавча вимога поєднана з попереднім оприлюдненням і обговоренням проєкту, а істотна зміна тексту після проведення громадських слухань потребує повторного проходження відповідної частини процедури.
Це відповідає загальній логіці нашої розробки. Якщо Статут визначає базові правила реалізації прав жителів, сам порядок його зміни має захищати закріплені в ньому гарантії від спрощеного звуження.
Тому наш проєкт закладає рівень гарантій участі, нижче якого права жителів не можуть бути опущені звичайним локальним актом.
Прозорість — уже не вимога активістів, а законодавчий стандарт
У 2024 році частина вимог, які ще донедавна часто звучали з боку активістів та інститутів громадянського суспільства, стала прямим законодавчим стандартом.
Закон України «Про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо забезпечення прозорості місцевого самоврядування» від 22.02.2024 № 3590-IX, який набрав чинності 15 травня 2024 року, запровадив обов’язкову відеофіксацію пленарних засідань місцевих рад і засідань постійних комісій, зберігання відеозаписів не менше п’яти років та їх оприлюднення.
Відповідні вимоги щодо відеофіксації діють із 14 серпня 2024 року, а обов’язкові прямі трансляції мають запрацювати через 30 днів після припинення чи скасування воєнного стану.
У нашому проєкті ця логіка поширена і на виконавчий комітет. Його відкриті засідання мають бути доступними для жителів, транслюватися в мережі Інтернет та підлягати відеофіксації, а відеозаписи — оприлюдненню і зберіганню. Рішення, протоколи, результати голосувань та інші відкриті матеріали виконавчого комітету також включені до загальної системи офіційного оприлюднення.
Це вже не пряма вимога Закону № 3590-IX щодо відеофіксації рад і постійних комісій, а додаткова локальна гарантія прозорості, яку ми заклали у проєкт Статуту.
Другим рівнем прозорості стала доступність самого масиву інформації про діяльність громади.
У нашому проєкті офіційний вебсайт визначений як єдине інформаційне вікно, через яке має бути доступна систематизована офіційна інформація та прямі посилання на інші ресурси. Соціальні мережі, месенджери чи відеоплатформи можуть бути додатковими каналами, але не замінюють офіційного оприлюднення.
Для нас принциповим стало збереження інформаційної тяглості громади.
Проєкт рішення, його попередні редакції, обґрунтування, прийнятий акт, відкриті додатки, протокол, результати голосування та матеріали його виконання мають формувати пов’язаний інформаційний слід.
Акти, що втратили чинність, матеріали попередніх скликань і попередні версії інформаційних ресурсів не повинні зникати з публічного простору — їх місце в електронному архіві із збереженням можливості пошуку та встановлення зв’язку між попередніми й наступними рішеннями.
Для прифронтової громади це має ще один вимір. Під час війни може змінюватися суб’єкт, який здійснює владні повноваження, адміністратор сайту, домен або програмне забезпечення.
Але така зміна не повинна обнуляти цифрову пам’ять громади.
Історія рішень належить не конкретному складу ради, адміністрації чи технічній платформі — вона є частиною інституційної пам’яті самої громади.
Окремим завданням стало поєднання відкритості з реальними безпековими ризиками.
Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI встановлює правову рамку для обмеження доступу: таке обмеження потребує законної підстави та оцінки шкоди й суспільного інтересу.
У проєкті Статуту ми заклали цю логіку як окремий запобіжник для умов війни: воєнний або надзвичайний стан, бойові дії, тимчасова окупація, евакуація, пошкодження інфраструктури чи зміна суб’єкта здійснення повноважень самі по собі не є підставою для автоматичного закриття цілого напряму діяльності.
Обмеженню підлягає конкретна інформація, а не весь документ, засідання, реєстр чи інформаційний ресурс.
Якщо захисту потребує частина документа або окреме питання засідання, відкрита частина має залишатися доступною.
Так у нашому проєкті прозорість складається в єдину систему: від відкритих засідань ради, постійних комісій і виконавчого комітету та їх відеофіксації — до можливості через кілька років знайти сам проєкт рішення, побачити, як він змінювався, хто і як за нього голосував, яким був остаточний акт і що відбулося з ним далі.
Для прифронтових громад така система особливо важлива. Війна створює законні підстави для конкретних безпекових обмежень, але не змінює самого принципу: громада має зберігати доступ до історії рішень про свої ресурси, майно та майбутнє.
Майно як ресурс майбутнього відновлення
Найбільшою окремою нормотворчою розробкою у нашому проєкті став майновий блок.
Саме тут ми найбільше вийшли за межі типової статутної конструкції з кількох загальних норм про комунальну власність і побудували окрему систему обліку, збереження, використання та захисту майнових інтересів громади.
Одним із поштовхів до цього стала реформа юридичних осіб комунального сектору.
Закон України «Про особливості регулювання діяльності юридичних осіб окремих організаційно-правових форм у перехідний період та об’єднань юридичних осіб» від 09.01.2025 № 4196-IX набрав чинності 28 лютого 2025 року та був введений у дію 28 серпня 2025 року. Із цієї ж дати втратив чинність Господарський кодекс України.
Для комунального сектору це означає фундаментальну зміну правової моделі. Закон припинив можливість створення нових юридичних осіб у традиційних організаційно-правових формах комунальних підприємств, а для вже існуючих передбачив перехід до нових моделей. Зокрема, комунальні комерційні підприємства можуть бути перетворені в акціонерні товариства, товариства з обмеженою відповідальністю, 100% акцій або часток яких належать відповідній територіальній громаді, або в комунальні некомерційні товариства; для комунальних некомерційних підприємств Закон передбачає перехід до моделі комунальних некомерційних товариств. У визначених законом випадках підприємства можуть також припинятися шляхом ліквідації.
Закон установив трирічний перехідний період — до 28 серпня 2028 року.
Для громад це означає не просто зміну назв чи організаційно-правових форм юридичних осіб. Разом із трансформацією комунального сектору змінюються правовий режим майна, способи його закріплення за юридичними особами, роль корпоративних прав громади та сама модель контролю над активами.
Для прифронтових громад Півдня ця реформа відбувається в особливо складних умовах.
Частина комунальних активів зруйнована або пошкоджена, частина може бути тимчасово недоступною, щодо частини прав роками не завершувалося належне оформлення.
Одночасно саме це майно — школи, амбулаторії, водогони, земля, мережі, техніка, приміщення та інша інфраструктура — формуватиме матеріальну основу майбутнього відновлення.
Від того, які активи громада збереже, належно оформить і зможе використовувати після війни, безпосередньо залежатиме її здатність відновлювати послуги і створювати умови для повернення людей.
Тому майновий розділ у нашому проєкті побудований не лише навколо операцій із комунальною власністю, а навколо збереження самого майнового інтересу громади під час реформи, війни та відновлення.
У ньому поєднані правила обліку, використання та відчуження майна, захист корпоративних прав, робота з пошкодженими і тимчасово недоступними активами, претензійно-позовний захист та спеціальні запобіжники для рішень, здатних вплинути на довгострокову спроможність громади.
Однією з опорних конструкцій цього блоку став Реєстр об’єктів комунальної власності.
Ми розглядаємо його не як перелік нерухомості чи бухгалтерську довідку, а як єдину систему, яка дозволяє громаді бачити повний склад своїх активів і майнових прав, їхній правовий режим, стан, використання та зміни.
До обліку мають потрапляти також корпоративні права, пошкоджене і зруйноване майно, тимчасово недоступні об’єкти, безхазяйне та відумерле майно.
Саме для прифронтової громади принцип «майно не зникає з обліку лише тому, що воно зруйноване, недоступне або право на нього ще не дооформлене» має особливе значення.
Окремою нашою конструкцією став механізм захищених об’єктів комунальної власності.
До такого переліку можуть бути віднесені активи, вибуття яких створює істотний ризик для безпеки, життєзабезпечення, доступу до суспільно важливих послуг, збереження культурної чи меморіальної цінності або довгострокової спроможності громади.
Зміна захисного статусу потребує окремого мотивованого рішення та оцінки наслідків.
При цьому ми заклали антиобхідний запобіжник: питання про виключення об’єкта з переліку захищених і питання про його приватизацію, інше відчуження або внесення до статутного капіталу не можуть розглядатися на одному пленарному засіданні, крім випадків, прямо встановлених законом.
Виключення із захищеного переліку саме по собі також не є рішенням про відчуження.
Між висновком про зміну значення об’єкта для громади та рішенням про припинення права комунальної власності має залишатися окрема стадія оцінки, публічності й відповідальності.
Реформа комунального сектору потребувала ще одного важливого розмежування.
Юридична форма володіння або використання активу може змінюватися: майно може залишатися безпосередньо у комунальній власності або у передбачених законом випадках передаватися до статутного капіталу юридичної особи, а інтерес громади трансформуватися у корпоративні права.
Тому у проєкті Статуту ми окремо закріпили облік таких переходів, оцінку ризику втрати контролю та принцип, за яким реорганізація чи правонаступництво не можуть використовуватися для прихованого відчуження активів, припинення їх обліку або втрати громадою контролю над суспільно важливими об’єктами.
Ця ж логіка перенесена і до перехідних положень проєкту. До рішень щодо реформування юридичних осіб комунального сектору має передувати інвентаризація, стан переходу має бути прозорим, а пошкоджене або недоступне майно — документально облікованим. Окремо зберігаються вимоги до правонаступництва, корпоративних прав та безперервності суспільно важливих послуг.
Для нас майновий розділ тому є не конструкцією «проти продажу» чи «за збереження всього майна за будь-яких умов».
Його завдання інше — забезпечити, щоб рішення про активи приймалися з розумінням того, що саме громада втрачає або набуває в результаті операції і як це вплине на її здатність відновлюватися в майбутньому.
Для прифронтових громад ця різниця принципова. Майно, яке сьогодні може виглядати як пошкоджений, невикористовуваний або економічно проблемний актив, через кілька років може виявитися матеріальною основою відновленої послуги, інфраструктури чи економічної діяльності.
Саме тому реформування комунального сектору і захист майнової спроможності громади ми розглядали як один нормативний блок, а не як два окремі завдання.
Відновлення: не лише залучити кошти, а створити спроможність
Ще одним напрямом нашої нормотворчої роботи стала нова система управління публічними інвестиціями.
Для громад Півдня це безпосередньо пов’язано з відновленням: у найближчі роки вони можуть одночасно працювати з державним фінансуванням, міжнародною допомогою та власними ресурсами, але сама наявність коштів ще не визначає доцільності конкретної інвестиції.
Нову законодавчу рамку сформував, зокрема, Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень» від 16.01.2025 № 4225-IX, який запровадив середньострокове планування пріоритетних публічних інвестицій, оцінювання і пріоритезацію проєктів та єдині проєктні портфелі.
Детальні механізми підготовки й реалізації таких інвестицій визначені, зокрема, постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання управління публічними інвестиціями» від 28.02.2025 № 527.
У проєкті Статуту ми не відтворювали всю процедурну архітектуру цієї системи.
Натомість визначили принципи, які мають залишатися стабільними під час планування інвестицій громади: зв’язок зі стратегічними пріоритетами, суспільна потреба, безпека, доступність послуг, територіальна справедливість, повна вартість життєвого циклу, майбутні витрати на утримання та реальна спроможність забезпечити експлуатацію створеного або відновленого об’єкта.
Для прифронтової громади така оцінка особливо важлива.
Відновлена школа, амбулаторія, адміністративна будівля чи інший об’єкт після завершення інвестиційного проєкту стає довгостроковим зобов’язанням громади: його потрібно утримувати, забезпечувати працівниками, енергією, обладнанням і фінансуванням, а послуга має залишатися реально потрібною та доступною для людей.
Тому у проєкті Статуту створення, відновлення, модернізація або істотне розширення об’єкта прямо пов’язані з оцінкою довгострокової потреби, альтернатив, експлуатаційних витрат, кадрового і ресурсного забезпечення та впливу на відповідну послугу.
Окремим принципом стала територіальна справедливість.
Публічні інвестиції мають враховувати потреби всіх населених пунктів громади, а чисельність населення чи обсяг доходів, сформованих на певній території, не можуть мати наперед визначального значення.
Для громади, де різні населені пункти пережили різний масштаб окупації, руйнувань, переміщення населення та багаторічного недофінансування, механічний принцип «більше людей — вищий пріоритет» може лише закріпити вже наявну нерівність.
Тому проєкт Статуту пов’язує пріоритезацію також із критичністю і тривалістю потреби, доступністю послуг, наслідками бойових дій, попереднім фінансуванням та довгостроковим результатом.
Так само ми окремо закріпили, що джерело зовнішнього фінансування саме по собі не визначає пріоритетність проєкту.
Наявність гранту, державної програми чи іншої можливості залучити кошти не повинна підміняти відповідь на базове питання: яку проблему громади вирішує ця інвестиція і які наслідки вона створює після завершення фінансування.
Проєкт також не отримує автоматичного права на бюджетні кошти лише тому, що його внесено до стратегії, середньострокового плану чи проєктного портфеля.
Нова система водночас ставить перед громадами значно вищі вимоги до підготовки публічних інвестицій. Проєкт уже недостатньо просто включити до переліку бажаних об’єктів: він має бути пов’язаний зі стратегічними цілями, пройти планування і пріоритезацію, бути включеним до відповідного проєктного портфеля, мати належне обґрунтування та супроводжуватися роботою в новій системі управління публічними інвестиціями.
Для невеликих, сільських і прифронтових громад саме складність цього процесу може стати окремим бар’єром.
Дослідження 523 громад, проведене у 2026 році ГО «Інститут громадянського суспільства» спільно з Всеукраїнською асоціацією об’єднаних територіальних громад та Всеукраїнською асоціацією громад, показало суттєвий розрив між вимогами реформи та реальною кадровою, інституційною і фінансовою спроможністю громад. Серед зафіксованих ризиків — поглиблення нерівності між сильнішими громадами та малими територіями, яким складніше самостійно готувати, оцінювати й співфінансувати інвестиційні проєкти. Саме тому серед рекомендацій дослідження — диференційований підхід та спрощені процедури для малих інфраструктурних і безпекових проєктів.
Цю проблему підтверджують і дослідники ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М. І. Долішнього НАН України»: сільські громади загалом мають нижчу фінансову та інституційну спроможність порівняно з міськими, менші можливості конкурувати за інвестиційні ресурси, а нестача знань, практичних навичок і фахівців додатково обмежує їхню участь у таких процесах. Для прифронтових територій кадрові втрати внаслідок війни лише посилюють цю проблему.
Для нас важливо, що це дискусія про подальше вдосконалення реформи, а не вже встановлені законом винятки для малих громад. Тому ми не переносили до проєкту Статуту можливі майбутні спрощення процедур.
Натомість заклали ті принципи, які мають залишатися актуальними незалежно від того, як надалі буде адаптована система: оцінювання реальної потреби, довгострокових витрат і результату, територіальна справедливість, відкритість критеріїв та недопущення автоматичної переваги проєкту лише через його масштаб, місце реалізації або доступність зовнішнього фінансування.
Для нас це і є ключова зміна підходу до відновлення.
Його результат має оцінюватися не кількістю залучених коштів чи відкритих після реконструкції об’єктів, а тим, яку проблему громади вирішила інвестиція і чи здатна громада підтримувати цей результат у довгостроковій перспективі.
Що відбувається зі Статутом, якщо змінюється модель управління
Для прифронтових територій Півдня невизначеність стосується не лише строків відновлення, а й самої моделі публічного управління в перехідний період.
Частина громад перебуває на територіях, де ведуться або можуть відновитися активні бойові дії, частина пережила окупацію і деокупацію. Ми не можемо передбачити, коли безпекові умови дозволять повноцінно відновити місцеве самоврядування в кожній із них і які перехідні механізми на той момент визначатиме законодавство.
Українське право вже знає різні моделі тимчасового здійснення владних повноважень на територіях, де звичайна система управління не може працювати повною мірою.
Закон України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 № 389-VIII передбачає утворення військових адміністрацій як тимчасових державних органів і визначає випадки та обсяг здійснення ними повноважень органів місцевого самоврядування.
Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» від 03.02.2015 № 141-VIII закріплює іншу модель тимчасових державних органів.
Надалі законодавець може встановлювати й інші спеціальні або перехідні механізми для територій, що виходитимуть із війни та тривалих особливих режимів управління.
Тому ми свідомо не будували проєкт Статуту під одну нинішню модель — військову адміністрацію.
У проєкті використана ширша конструкція: військова адміністрація, військово-цивільна адміністрація, інший уповноважений відповідно до закону орган або посадова особа.
Це дозволяє зберегти нормативну стійкість документа і не переписувати його щоразу лише тому, що закон змінив суб’єкта, якому на певний період передано здійснення відповідних повноважень.
При цьому ми чітко розмежували компетенцію державного органу і дію статутних гарантій.
Статут територіальної громади не може наділити військову адміністрацію чи інший державний орган повноваженнями або обов’язками, яких йому не надає закон. Якщо спеціальне законодавство передає такому суб’єкту здійснення певних повноважень місцевого самоврядування, статутні положення враховуються лише в тому обсязі, який допускають закон і правовий статус цього суб’єкта.
Але зміна суб’єкта здійснення повноважень не означає зміни самого носія місцевого самоврядування.
Територіальна громада не зникає разом із радою, яка тимчасово не здійснює своїх повноважень, і не перетворюється на структурний підрозділ військової чи іншої державної адміністрації.
Саме тому в умовах тривалого спеціального режиму особливого значення набувають ті частини проєкту Статуту, які фіксують права жителів, форми участі, відкритість, підзвітність, доступ до інформації, захист майна та врахування інтересів усіх населених пунктів.
У проєкті прямо закладено, що воєнний стан, бойові дії, тимчасова окупація, евакуація, переміщення жителів або здійснення повноважень іншим суб’єктом самі по собі не є підставою для повного припинення інформування, приймання запитань і пропозицій або надання відкритої інформації.
Там, де звичайна форма участі об’єктивно неможлива чи обмежена законом із міркувань безпеки, мають зберігатися ті доступні механізми взаємодії з жителями, які допускає чинне законодавство.
Для нас це безпосередньо пов’язано із суб’єктністю громади.
Чим довше представницькі органи місцевого самоврядування не можуть повноцінно працювати, тим важливіше не допустити моделі, в якій громада поступово сприймається лише як територія, якою управляє тимчасово уповноважений державний орган.
Збереження участі жителів, каналів зворотного зв’язку, інформаційної відкритості та громадського контролю підтримує здатність самої громади формувати й виражати позицію щодо власного майбутнього.
Це особливо важливо і для наступного переходу.
Повернення місцевого самоврядування не повинно означати, що громада після кількох років спеціального режиму фактично починає заново відновлювати механізми участі, інформаційну пам’ять, облік майна і правила підзвітності.
У нашій моделі проєкт Статуту закладає нормативну тяглість цих гарантій настільки, наскільки це дозволяє закон, незалежно від того, який уповноважений суб’єкт у конкретний період здійснює відповідні повноваження.
Саме тому ця конструкція для нас значно ширша за питання військових адміністрацій.
Орган, який здійснює повноваження, може змінюватися. Громада, її права, ресурси та суб’єктність залишаються.
Проєкт Статуту, розрахований на законодавчі зміни
Одним із найскладніших завдань під час підготовки проєкту стала робота з законодавством, яке вже прийняте, але через воєнний стан ще не працює повною мірою.
Для нормотворчої роботи тут важливо одночасно уникнути двох ризиків: не видавати майбутні правила за чинне право і не створити у 2026 році проєкт Статуту, який доведеться суттєво перебудовувати одразу після введення в дію вже ухвалених реформ.
Один із таких актів — Закон України «Про публічні консультації» від 20.06.2024 № 3841-IX.
Він набере чинності через 12 місяців з дня припинення або скасування воєнного стану. Водночас окремий перехідний механізм почне працювати раніше: через шість місяців після припинення або скасування воєнного стану набуде чинності положення, яке зобов’язує, зокрема, органи місцевого самоврядування підготувати або оновити власні нормативні акти так, щоб вони запрацювали одночасно із самим Законом.
Саме тому у проєкті Статуту ми не відкладали публічні консультації до майбутнього набрання чинності Законом.
Проєкт уже закладає їх як етап підготовки рішень, визначає базові форми консультацій і гарантії участі. Перехідна конструкція передбачає, що до набрання чинності Законом № 3841-IX відповідні питання регулюються чинним законодавством та локальними актами, а після набрання ним чинності спеціальний Закон застосовуватиметься безпосередньо, тоді як локальне регулювання зберігатиметься лише в частині, що йому не суперечить.
Так ми заклали механізм, який може працювати зараз і не потребує повного переписування після завершення перехідного періоду.
Інший часовий горизонт створює Закон України «Про правотворчу діяльність» від 24.08.2023 № 3354-IX.
Закон набрав чинності 20 вересня 2023 року, але в основній частині буде введений у дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану.
Він системно змінює підхід до роботи з нормативно-правовими актами: від їх підготовки та обліку до систематизації й правового моніторингу — оцінювання того, як прийнятий акт реально працює і яких наслідків створює. Окремі його положення мають додаткове відтермінування і не можуть бути введені в дію раніше ніж через п’ять років із дня набрання Законом чинності.
Ми не переносили до проєкту Статуту майбутню детальну процедуру правотворчої діяльності.
Натомість заклали основу, сумісну з цією реформою: інвентаризацію локальних нормативних актів, відкритий План реалізації Статуту, системний облік і зв’язок між актами, контроль редакцій, моніторинг виконання самого Статуту та необхідність своєчасного приведення локального регулювання у відповідність до законодавчих змін.
Після введення Закону України «Про правотворчу діяльність» від 24.08.2023 № 3354-IX у дію система локальної правотворчості громади — Регламент ради, порядки підготовки та юридичного опрацювання нормативно-правових актів, їх облік, систематизація і правовий моніторинг — потребуватиме окремого аудиту вже відповідно до його вимог.
Ще одна вже визначена зміна — Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення законності та прозорості в діяльності органів місцевого самоврядування» від 05.11.2025 № 4677-IX.
Він набрав чинності 12 листопада 2025 року, але буде введений у дію через 12 місяців з дня припинення або скасування воєнного стану.
Закон запроваджує нову систему забезпечення законності актів органів місцевого самоврядування, включно з державним наглядом за їх законністю та спеціальними механізмами реагування.
І тут ми також не намагалися наперед відтворити у проєкті Статуту майбутню процедуру державного нагляду.
Для нас важливішими були сталі передумови законності локальних рішень: чіткі межі компетенції, доступність проєктів і прийнятих актів, збереження їх редакцій та супровідних матеріалів, мотивування рішень і стабільна процедура внесення змін до самого Статуту.
Тобто майбутня система контролю за законністю не підміняє внутрішню якість локальної нормотворчості — вона робить її ще важливішою.
Окремо під час формування майнового розділу ми аналізували проєкт Цивільного кодексу України, реєстр. № 15150 від 09.04.2026.
28 квітня 2026 року Верховна Рада України прийняла його за основу в першому читанні. Станом на момент підготовки цього матеріалу він залишається законопроєктом і не може бути нормативною підставою для положень проєкту Статуту.
Але для нас важливими стали чотири напрями запропонованої рекодифікації, через які ми додатково перевіряли логіку вже сформованого майнового блоку.
Перший — соціальна функція речових прав. Вона концептуально відповідає закладеному у проєкті Статуту підходу, за яким комунальне майно оцінюється не лише через можливий дохід, а й через публічний інтерес, доступність суспільно важливих послуг, територіальну справедливість та довгострокову спроможність громади.
Другий — превентивний захист майнового права ще до його фактичної втрати. У нашій моделі це проявляється через обов’язок своєчасно виявляти ризики, належно оформлювати права громади і реагувати на загрозу вибуття чи втрати активу, а не починати захист лише після того, як майно вже втрачено.
Третій — запобігання шкоді та значення превентивних витрат. Це співзвучно нашому підходу, за яким належне управління майном включає дії, спрямовані на попередження подальшого пошкодження, втрати або погіршення активу, особливо в умовах війни та відновлення.
Четвертий — публічність прав і правових станів. Запропонована модель нового Цивільного кодексу посилює значення реєстрації та доступності інформації про права, обтяження й юридичні стани. Для нашого проєкту це концептуально підтверджує роль Реєстру об’єктів комунальної власності не просто як внутрішнього переліку майна, а як інструменту обліку, простежуваності змін правового режиму та публічного контролю.
Саме так ми працювали з різними часовими горизонтами законодавства:
чинні норми застосовували як безпосередню правову основу; уже прийняті, але відкладені реформи — враховували в архітектурі проєкту Статуту без передчасного перенесення їхніх процедур; законопроєкти — використовували лише для концептуальної перевірки рішень, не видаючи їх за чинне право.
Для нас це одна з ключових ознак стійкої нормотворчої роботи.
Статут має відповідати праву сьогодні, але його архітектура не повинна застарівати щоразу, коли завершується черговий перехідний період уже прийнятої реформи.
Чому ця робота для нас важлива
Результатом цієї роботи став не лише аналітичний висновок про те, яким має бути Статут громади в умовах війни та відновлення.
Ми підготували конкретний нормативний продукт — проєкт Статуту з 93 статей та чотири невіддільні нормативні додатки, які містять повні процедури загальних зборів або конференції жителів, місцевої ініціативи, громадських слухань та громадського оцінювання.
Для ГО «Трансформація» ця робота стала продовженням нашого аналітичного та нормотворчого напряму.
Ми працюємо з рішеннями органів влади, аналізуємо їх відповідність законодавству, виявляємо системні ризики для прав жителів, ресурсів і спроможності громад. Але роль громадської організації у складних трансформаціях може бути ширшою за громадський контроль і фіксацію проблем.
Громадянське суспільство може бути джерелом готових рішень.
Саме так ми розглядаємо цю розробку: від аналізу конкретної проблеми — до пошуку правової конструкції, її перевірки через чинне і вже прийняте законодавство та формування повного нормативного тексту, який може бути винесений на професійне обговорення і використаний у практичній роботі громади.
Водночас ми не пропонуємо механічно переносити підготовлений проєкт Статуту із громади в громаду.
Якісний локальний нормативний акт має враховувати структуру конкретної території, її населення і населені пункти, систему послуг, склад і стан комунального майна, місцеві інституції, наслідки війни та власні ризики відновлення.
Масштабованою є інша частина цієї роботи — методика і напрацьовані нормативні рішення.
Аналіз різних часових горизонтів законодавства, відокремлення стабільних статутних гарантій від процедур, які можуть змінюватися, захист прав жителів від звуження локальними актами, збереження зв’язку з переміщеними людьми, інформаційна тяглість громади, захист майнового інтересу під час реформи комунального сектору, оцінка довгострокової спроможності публічних інвестицій та збереження суб’єктності громади за зміни моделей управління — ці підходи можуть бути адаптовані до інших прифронтових громад Півдня.
Ми не знаємо, яким буде Південь через п’ять чи десять років, скільки людей повернеться, коли в кожній громаді повноцінно відновиться місцеве самоврядування і якими будуть наступні моделі фінансування, управління та відновлення.
Але вже зараз можна працювати над тим, щоб громади входили в цей період не з нормативною базою мирного минулого, яка не відповідає новим умовам, а з правилами, здатними зберігати права людей, ресурси громади, її інституційну пам’ять і суб’єктність.
Проєкт Статуту та чотири невіддільні нормативні додатки ми відкриваємо для професійного ознайомлення, аналізу та використання напрацьованих рішень громадами, експертами й організаціями, які працюють із місцевим самоврядуванням та відновленням.
Ознайомитися з повним проєктом Статуту та чотирма невіддільними нормативними додатками: Проєкт Статуту для громад Півдня
