Нормотворчість у прифронтових громадах | продовження кейсу
ГО «Трансформація» продовжує досліджувати й висвітлювати нормотворчі процеси у прифронтових громадах Півдня України — і водночас брати в них безпосередню участь.
Для нас це окремий напрям аналітичної роботи: не лише оцінювати вже прийняті управлінські рішення, а й досліджувати, як у громадах формуються самі правила — хто бере участь у їх створенні, на які правові підходи вони спираються і наскільки захищають суб’єктність громади в умовах війни та майбутнього відновлення.
Одним із таких практичних кейсів стала підготовка нової редакції Статуту Білозерської селищної територіальної громади Херсонщини — прифронтової громади, населені пункти якої перебувають у зоні бойових дій та постійних обстрілів, а значна частина жителів була вимушена залишити територію громади.
Раніше ми вже детально розповідали про розроблений ГО «Трансформація» проєкт Статуту як нормативну модель, що враховує нове законодавство, масштабне переміщення населення, особливості здійснення повноважень військовими адміністраціями, захист комунального майна та майбутні процеси відновлення.
Тепер переходимо до наступного етапу цього кейсу: що відбулося з поданими пропозиціями вже всередині Робочої групи — і який документ зрештою визначили основою для подальшої роботи.
Від 6,5 сторінок — до повного нормативного пакета
Участь ГО «Трансформація» в роботі над новим Статутом Білозерської громади почалася з аналізу стартової редакції, запропонованої Білозерською селищною військовою адміністрацією. Документ мав близько 6,5 сторінок разом із титульною сторінкою і, на нашу оцінку, не міг забезпечити повноцінне статутне регулювання для громади, яка живе в умовах війни, значного переміщення населення та тривалого здійснення повноважень військовою адміністрацією.
Ми могли обмежитися переліком зауважень. Натомість вирішили використати цей кейс як практичне поле для комплексної нормотворчої роботи і безпосередньо долучитися до роботи Робочої групи.
Нашу організацію в Робочій групі представляє наш волонтер Андрій Мельничук.
На першому етапі ГО «Трансформація» підготувала комплексні постатейні пропозиції до проєкту нової редакції Статуту — з порівняльним аналізом, правовим обґрунтуванням та конкретними редакціями норм.
Далі ця робота була розвинена у цілісний нормативний пакет: 13 розділів, 93 статті та чотири невіддільні нормативні додатки з повними процедурами загальних зборів або конференції жителів, місцевої ініціативи, громадських слухань і громадського оцінювання.
У редакції, офіційно поданій Робочій групі 17 серпня, основний текст Статуту мав 65 сторінок, а разом із чотирма невіддільними додатками повний файл — 126 сторінок. Для порівняння: чинний Статут Білозерської громади 2018 року має 46 сторінок.
Але відтоді суттєво змінилося саме законодавче поле: з’явилися нові механізми місцевого народовладдя, вимоги до прозорості, нові правила управління комунальним майном і публічними інвестиціями. Тому вмістити сучасний правовий каркас громади в документ, коротший за чинний Статут, для нас не було самоціллю.
Під час розробки ми використали структуру Методичних рекомендацій Мінрозвитку, проаналізували чинний Статут Білозерської громади 2018 року, статути інших територіальних громад, які вже оновлювали свої локальні нормативні акти з урахуванням міністерської моделі, а також законодавчі зміни останніх років у сфері місцевого народовладдя, відкритості й прозорості місцевого самоврядування, реформування комунального сектору та управління майном, публічних інвестицій і здійснення повноважень в умовах воєнного стану.
У результаті ми підготували цілісний, юридично визначений і практично виконуваний нормативний документ, який враховує не лише чинні вимоги законодавства, а й специфічні ризики та потреби прифронтових громад Півдня.
Детально про структуру проєкту, використану нормативну базу, майновий блок, дистанційну участь жителів, прозорість, публічні інвестиції та рішення для різних моделей управління ми вже розповідали у попередньому аналітичному матеріалі.
А далі почалося найцікавіше.
Саме після появи перших комплексних пропозицій ГО «Трансформація» робота над Статутом почала переходити в зовсім іншу площину.
Коли модельний зразок раптом став «напрацюванням»
Поява комплексних пропозицій ГО «Трансформація» фактично запустила ще один цікавий процес — своєрідне змагання між представниками громадянського суспільства, залученими до роботи над Статутом, за власне бачення майбутнього документа.
Щоправда, рівень і характер цих «напрацювань» виявилися дуже різними.
Показовий приклад — ГО «Білозерський центр регіонального розвитку».
Як ми вже розповідали раніше, серед матеріалів Робочої групи з’явився модельний зразок Статуту, підготовлений у межах Методичних рекомендацій Міністерства розвитку громад та територій України. Це був саме зразок для подальшої адаптації: із «Н-ською сільською / селищною / міською територіальною громадою», «Н-ським районом», «Н-ською областю», незаповненими параметрами та методичними коментарями.
До другого засідання відбулася цікава трансформація.
Незаповнений модельний документ Міністерства вже фігурує в офіційних матеріалах як окремий проєкт ГО «Білозерський центр регіонального розвитку». А його представниця Елла Петренко на засіданні вже не просто посилається на міністерську модель як на орієнтир, а відстоює цей документ серед інших запропонованих варіантів.
У протоколі другого засідання зафіксовано її позицію про те, що запропонований БЦРР варіант, на її думку, більше орієнтований на сучасну структуру Статуту та Методичні рекомендації Мінрозвитку, тоді як в інших матеріалах є окремі позитивні положення, які можуть бути враховані надалі.
Тобто модельний зразок із незаповненими «Н» уже не просто став «власним проєктом». У нього з’явилися ще й заявлені переваги перед іншим повністю розробленим нормативним пакетом.
І саме це для нас є показовим.
ГО «Трансформація» також використовувала Методичні рекомендації Мінрозвитку. Але ми використали їх як основу для подальшої роботи: адаптували структуру, звірили її з чинним законодавством і Статутом 2018 року, проаналізували практику інших громад, розробили власні нормативні конструкції та підготували чотири повні процедури участі.
У випадку БЦРР сам модельний документ так і залишився модельним документом.
Тому в цій частині нашого кейсу виникає вже не питання про те, хто яку модель Статуту більше любить, а значно професійніше питання:
що саме ми називаємо нормотворчим напрацюванням — готовий зразок Міністерства чи результат його правового аналізу, адаптації та наповнення конкретними нормативними рішеннями для конкретної громади?
І це був лише один із варіантів, який з’явився поруч із нашим проєктом.
Другий — проєкт БФ «Відродження громад Півдня» — заслуговує вже окремого аналізу.
Проєкт БФ «Відродження громад Півдня»: посилання на наші пропозиції — інша правова логіка
Другий документ, який з’явився поруч із нашим проєктом, — проєкт БО «БФ “Відродження громад Півдня”».
У Робочій групі БФ «Відродження громад Півдня» представляє Олена Данилюк, яка водночас працює у комунальному підприємстві громади та має безпосередній професійний зв’язок із системою місцевого управління. Раніше ГО «Трансформація» вже окремо досліджувала її управлінську діяльність та внесла Олену Данилюк до Реєстру публічної відповідальності. Детальніше з матеріалами можна ознайомитися за посиланням.
Це вже був окремий текст обсягом близько 30 сторінок. Водночас до нього не було підготовлено повного пакета невіддільних нормативних додатків із процедурами реалізації основних форм громадської участі.
У супровідних матеріалах фонд прямо зазначив, що під час підготовки документа опрацьовував, зокрема, і постатейні пропозиції ГО «Трансформація».
Тому ми окремо перевірили, що саме з наших напрацювань перейшло до нового тексту і яку правову модель він у результаті пропонує громаді.
Проведений ГО «Трансформація» правовий аналіз показав, що проблема не обмежується різницею підходів чи редакційними недоліками.
Окремі нормативні конструкції проєкту БФ прямо суперечать чинному законодавству. Інші звужують або послаблюють гарантії участі жителів, переносять істотні умови реалізації їхніх прав із самого Статуту до майбутніх локальних актів та надають адміністрації додаткові можливості впливати на реалізацію цих прав.
І це не загальна оцінка. Один із найпростіших для перевірки прикладів — електронні петиції.
Стаття 33 проєкту БФ передбачає, що кількість підписів та строк їх збору для електронної петиції визначатимуться рішенням ради. Натомість стаття 23-1 Закону України «Про звернення громадян» прямо встановлює, що ці параметри для електронної петиції до органу місцевого самоврядування визначаються Статутом територіальної громади.
Це лише один із виявлених під час постатейного аудиту прикладів. В офіційній правовій оцінці ГО «Трансформація» також зафіксовані проблеми у регулюванні загальних зборів, місцевої ініціативи, громадських слухань, застосування Статуту в умовах військової адміністрації та внутрішні суперечності самого проєкту. Зокрема, документ одночасно декларує, що окремі локальні акти не повинні змінювати основні гарантії чи кількість підписів, але в інших статтях саме такі питання передає на майбутнє окреме регулювання.
Окреме застереження викликав підхід до застосування Статуту в умовах діяльності військової адміністрації. За нашою оцінкою, Статут не повинен перетворювати закріплені права громади на декларативні орієнтири лише тому, що повноваження місцевого самоврядування тимчасово здійснює інший орган. Компетенцію такого органу вже визначає закон. Завдання Статуту — зберігати правовий каркас суб’єктності громади, стабільні правила та гарантії її жителів, а не додатково посилювати адміністративний вплив за рахунок цих гарантій.
Саме тому у своєму офіційному зверненні ГО «Трансформація» прямо зазначила, що використання проєкту БФ у його поточній редакції як основи нового Статуту без попереднього усунення виявлених невідповідностей законодавству, відновлення передбачених законом гарантій жителів та приведення його конструкції у відповідність до вимог статутного регулювання є юридично необґрунтованим.
Тобто до моменту другого засідання члени Робочої групи вже мали не лише сам проєкт БФ «Відродження громад Півдня», а й офіційно подану правову оцінку ГО «Трансформація» з конкретно визначеними суперечностями законодавству, ризиками звуження прав жителів та розширення адміністративного впливу.
І саме тут виникає наступне питання — вже не до авторів проєкту БФ, а до самої Робочої групи:
як ці матеріали були опрацьовані її членами і який результат такого опрацювання можна побачити в офіційних документах?
Як Робоча група опрацювала три різні за якістю документи
До другого засідання перед членами Робочої групи фактично були три документи — і вони суттєво відрізнялися за рівнем готовності та нормотворчого опрацювання.
Перший — повний нормативний пакет ГО «Трансформація»: 93 статті, 65 сторінок основного тексту, чотири готові невіддільні нормативні додатки, пояснювальна записка та правове обґрунтування.
Другий — неадаптований модельний зразок Мінрозвитку, представлений ГО «Білозерський центр регіонального розвитку»: із «Н-ською громадою», «Н-ським районом», «Н-ською областю», незаповненими параметрами та методичними коментарями.
Третій — проєкт БФ «Відродження громад Півдня» обсягом близько 30 сторінок, без готових невіддільних додатків, щодо якого до другого засідання члени Робочої групи вже мали офіційно подану правову оцінку ГО «Трансформація» з конкретно визначеними суперечностями законодавству.
Тобто перед Робочою групою були не три рівнозначні «авторські варіанти». Це були документи різного ступеня готовності, юридичного опрацювання та нормативної завершеності.
І саме тут варто повернутися до того, для чого цю Робочу групу взагалі створили.
Положення визначає метою її діяльності підготовку якісного, юридично обґрунтованого тексту проєкту Статуту. До її основних завдань прямо віднесені збір, аналіз та узагальнення пропозицій, вивчення практики інших громад, формування розділів і підготовка фінального тексту.
На першому засіданні члени Робочої групи визначили і конкретний алгоритм подальшої роботи: до наступної зустрічі вони мали опрацювати отримані матеріали, підготувати письмові пропозиції та зауваження, визначити концептуальні підходи, а секретар Робочої групи — узагальнити ці напрацювання.
Отже, між першим і другим засіданнями мало відбутися не просто ознайомлення з текстами, а їхнє змістовне та правове опрацювання.
ГО «Трансформація» зі свого боку запропонувала і конкретний формат такої роботи. В офіційному зверненні ми просили провести постатейний розгляд, щодо кожної пропозиції визначити результат — «враховано», «враховано частково» або «не враховано», а у випадку часткового врахування чи відхилення надати конкретне правове або фактичне обґрунтування.
Тобто наша пропозиція полягала не в тому, щоб просто проголосувати «за наш Статут». Ми пропонували розібрати готовий нормативний пакет і показати, які рішення Робоча група приймає, які змінює, які відхиляє — і чому.
Що ж із такого опрацювання можна побачити в офіційних матеріалах?
Щодо роботи команди ГО «Трансформація» результат зафіксований у документах: від постатейного аналізу стартового проєкту — до повної редакції Статуту, чотирьох процедур громадської участі та окремої правової оцінки проєкту БФ.
Аналогічних письмових результатів правового опрацювання з боку інших членів Робочої групи в наданих нам матеріалах немає.
Не бачимо й аргументованого порівняння трьох документів: які конкретні нормативні рішення одного варіанта є сильнішими за інші, які норми потребують зміни, які суперечності виявлено і як їх пропонується усунути.
Особливо показовим у цьому контексті є ГО «Білозерський центр регіонального розвитку», який має досвід правової роботи та позиціонує себе, зокрема, як організація, що надає юридичну допомогу.
Водночас у наданих нам матеріалах немає окремого письмового правового висновку БЦРР щодо представлених проєктів Статуту: ані власного правового аналізу, ані будь-яких пропозицій, ані оцінки відповідності конкретних норм законодавству чи визначених юридичних ризиків. Як власний варіант організація представила неадаптований модельний зразок Мінрозвитку.
Юридична експертиза — це не загальна характеристика документа. Це конкретна норма, вимога закону, встановлена суперечність і аргументований правовий висновок.
Саме такого результату нормотворчого опрацювання з боку інших учасників Робочої групи, якщо виходити з наданих нам офіційних документів, ми не бачимо.
Фактично Робоча група не пішла шляхом напрацювання спільної редакції Статуту. Без зафіксованих результатів змістовного й правового опрацювання трьох документів, без письмових висновків інших членів групи, окрім правової оцінки, підготовленої командою ГО «Трансформація», та без аргументованого порівняння запропонованих нормативних рішень вона вирішила визначити основу майбутнього Статуту шляхом голосування за один із представлених варіантів.
Питання виникають уже до самої процедури
На цьому питання до роботи Робочої групи не закінчуються.
Якщо на етапі опрацювання документів ми не бачимо зафіксованого фахового порівняння та правової оцінки запропонованих рішень, то після переходу до голосування питання виникають уже до самої процедури та її оформлення.
Пункт 4.5 Положення про Робочу групу встановлює, що її рішення приймаються відкритим голосуванням простою більшістю голосів присутніх на засіданні членів. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови.
На другому засіданні були присутні 10 членів Робочої групи. Згідно з доданими до протоколу результатами поіменного голосування, проєкт БФ «Відродження громад Півдня» отримав 5 голосів — тобто половину від кількості присутніх, а не просту більшість.
Троє представників поданих проєктів участі в цьому голосуванні не брали відповідно до попередньо визначеного Робочою групою підходу щодо уникнення конфлікту інтересів.
Але Положення не встановлює, що через це вони перестають враховуватися серед присутніх членів Робочої групи при визначенні простої більшості.
Інакше сама така конструкція заходить у очевидний процедурний глухий кут: якби власні проєкти подали всі присутні члени Робочої групи, за цією логікою голосувати не мав би ніхто.
Саме тому питання полягає не в тому, чому троє представників проєктів не голосували, а в тому, на якій підставі п’ять голосів були визнані достатніми для прийняття рішення за присутності десяти членів Робочої групи.
При цьому в основному тексті того самого протоколу щодо визначення проєкту БФ основою зафіксовано вже інший результат: 9 голосів «за», 1 — «проти», 0 — «утрималися».
Фрагмент додатка до протоколу №2 з результатами поіменного голосування.
Таким чином, читач може сам побачити розбіжність у первинному документі: основний текст протоколу та доданий до нього результат поіменного голосування містять різні дані щодо одного й того самого рішення.
І це вже не питання того, який із трьох проєктів кому більше подобався. Це питання до того, чи було рішення про визначення проєкту БФ основою Статуту взагалі прийняте у спосіб, передбачений Положенням, і який результат голосування слід вважати фактичним.
Переглянути протокол №2 засідання Робочої групи та додатки до нього
Ще показовішою є наступна дія Робочої групи.
Після того як проєкт БФ визначили основою майбутнього Статуту, його вирішили направити на юридичну експертизу — тобто перевіряти відповідність законодавству вже після вибору.
При цьому ще до засідання Робоча група мала письмову правову оцінку ГО «Трансформація», у якій уже були визначені конкретні суперечності цього проєкту чинному законодавству.
Що цей кейс уже змінив — і чому ми продовжуємо
Участь ГО «Трансформація» у розробці нового Статуту Білозерської громади вже однозначно має позитивну динаміку.
Процес починався зі стартового тексту військової адміністрації обсягом близько 6,5 сторінок. Сьогодні Робоча група працює вже з документом обсягом близько 30 сторінок, у якому з’явилося значно більше нормативного змісту.
Щоправда, проведений нами правовий аналіз показує, що цей текст усе ще містить положення, які суперечать чинному законодавству, послаблює окремі гарантії участі жителів та надає адміністрації додаткові можливості впливати на те, як саме ці права реалізовуватимуться.
І саме тут увесь процес нагадує відомих їжачків, які кололися, плакали, але продовжували їсти кактус.
На столі вже лежав повністю опрацьований проєкт ГО «Трансформація» — адаптований до законодавства, чинного Статуту та умов прифронтової громади, з чотирма готовими невіддільними процедурами участі.
Натомість організація (БЦРР), яка системно працює у сфері правової допомоги та надає юридичні консультації, за відсутності в наданих нам матеріалах її власного письмового правового аналізу, будь-яких пропозицій чи оцінки представлених проєктів запропонувала фактично повернутися до незаповненого модельного зразка Мінрозвитку — і заново пройти шлях його адаптації до громади, звірки з чинним Статутом, законодавством та особливостями прифронтової території.
Інший запропонований варіант — проєкт БФ «Відродження громад Півдня» — уже на момент голосування мав письмово визначені суперечності законодавству, послаблював окремі гарантії жителів і зміщував баланс регулювання на користь ширших можливостей адміністрації у прийнятті рішень. І саме цей документ Робоча група вирішила взяти за основу, а вже потім направляти на юридичну експертизу, виправляти й доповнювати.
Тобто за наявності готового нормативного пакета обидва альтернативні маршрути передбачали додаткову роботу: або фактично починати значну частину нормотворчого процесу заново, або спочатку обрати юридично проблемний документ, а потім його виправляти.
Можна колотися, плакати, переробляти, повторно перевіряти й допрацьовувати — але готовий нормативний пакет ГО «Трансформація» так і не став тим документом, який Робоча група вирішила предметно опрацювати як уже завершене комплексне рішення.
Повний склад Робочої групи та прізвища її учасників ми вже публікували у першому матеріалі цього кейсу. Детальніше ознайомитися зі складом групи та початковим контекстом її роботи можна за посиланням.
Для нас, однак, цей кейс значно ширший за питання, чий саме проєкт Статуту буде використаний як основа.
ГО «Трансформація» використовує роботу над Статутом Білозерської громади як практичне поле для відпрацювання нормотворчих рішень, які можуть бути потрібні й іншим прифронтовим громадам Півдня України — громадам із масовим переміщенням населення, тривалим здійсненням повноважень військовими адміністраціями, високими ризиками для комунального майна та складним майбутнім відновленням.
Ми продовжуватимемо відстоювати принцип, що право громади на участь не зникає через війну, евакуацію чи тимчасове перебування її жителів за межами громади. Так само не повинні зникати зрозумілі правила управління майном, прозорість рішень, інституційна пам’ять і механізми впливу людей на те, якою буде їхня громада після повернення та відновлення.
Саме тому наша робота на цьому не завершується.
Ми продовжуватимемо правовий супровід цього процесу, фіксувати процедурні й нормативні проблеми, домагатися їх виправлення та спрямовувати роботу над Статутом у законне й професійне русло. А напрацьований досвід — перетворювати на рішення, які можуть бути використані й в інших громадах Півдня України.
Бо сильний Статут — це не змагання авторів і не формальний документ для архіву.
Це правила, за якими громада зберігає свою суб’єктність під час війни і повертає собі можливість визначати власне майбутнє під час відновлення.
Немає коментарів:
Дописати коментар